New York City, 10 år efter 11:e september

New York City, 10 år efter 11:e september

skriven av Jens Ärlebrant, 2010-11-25

1. Bakgrund

New York är en av världens största städer och har världens största brandförsvar. Jens Ärlebrant har sedan 1991 gjort ett antal studie resor till New York och Fire Department New York (FDNY) i syfte att jämföra och se hur de utvecklas med tanke på de påfrestningar de utsätts för.

Den 11 september 2001 attackerades New York genom att två flygplan kapades och styrdes in i de två tvillingtornen World Trade Center (WTC ). Bl så dog 343 brandmän, varav en var brandchefen och tre var brandchefens ställföreträdare. Dessa attacker har påverkat den politiska agendan i världen sedan dess.

Vid terrorattacken 9/11 2001 blev Jens Ärlebrant och två andra brandbefäl utsända som observatörer av Christina Salomonson, generaldirektör på dåvarande Räddningsverket. Jens Ärlebrant gjorde två resor, en i direkt anslutning till att det hände och en resa efter två månader. Observatörsuppdraget resulterade i e n rapport ”11 september, Terroristattackerna mot WTC”.

Nu 10 år efter terrorattacken 9/11 2001 har Jens Ärlebrant tillsammans med Torwald Snickars, f d brandbefäl Stockholms brandförsvar, fått möjlighet att dels medverka vid två minnesceremonier samt dels följa upp hur New York City (NYC) och FDNY har byggt upp sin krishanteringsförmåga samt hur de planerade för att möta orkanen Irene.

Det som triggande igång utvecklingen av New York Citys krishanteringsförmåga var attackerna på WTC år 2001. De brister som FDNY identifierade finns redovisade i bilaga 2. Erfarenheter och brister i ett bredare perspektiv vad gäller den samlade krisledningen har kommit fram under de år man arbetat med att utveckla stadens samlade krishanteringsförmåga.

De två observatörsresorna 2001 var betydelsefulla då vi fick värdefulla kontakter. Fler av de som då var
insatsbefäl och var med och ledde insatserna efter kollapserna av WTC byggnaderna bildar nu den allra högsta ledningen i FDNY. Bl a nuvarande brandchef Edward Kilduff var en av insatsbefälen vid WTC.

Bild 1 Edward S. Kilduff, november 2001, var en av insatsbefälen vid WTC. Foto Jens Ärlebrant

2. Metod

Studieresan genomfördes 7/11 t o m 12/11, 2011.

Sex timmars inspelade intervjuer har gjorts med följande personer:

1. Edward S. Kilduff, Chief of Department FDNY

2. Frank Chruthers, former Chief of Department FDNY and former Assistant Fire Commissioner

3. Salvatore J. Cassano, Fire Commissioner

4. Thomas R. Galvin, Assistant Chief of Department FDNY, Chief of Training

5. Robert F. Sweeney, Chief of Operations FDNY, Bureau of Operations

6. Joseph W. Pfeifer, Chief of Counter Terrorism and Emergency Prepardeness FDNY, Office of Fire Commissioner

7. Timothy E. Herlocker, Director of Operations Center FDNY, Bureau of Communications

8. Rion LoBrutto, Watch Command Supervisor, NYC Office of Emergency Management

9. Lai Sun Yee, Senior Policy Advisor, Federal Emergency Management Agency

10. John T. Mooney, Deputy Assistant Chief FDNY, Bureau of Training

11. Thomas A. Robson, Battalion chief FDNY, Executive officer Bureau of Traning

12. Frank C. Montagna, Battalion chief FDNY, Bureau of Traning

3. Minnes ceremonier

Jens Ärlebrant och Torwald medverkade vid två ceremonier till minne av de som dog vid terrorattacken 9/11 2001. En mindre ceremoni vid högkvarteret
FDNY fredagen 9 september där enbart befäl från högkvarteret medverkade och en ceremoni vid Firemens memorial den 11 september.

Vid ceremonin vid högkvarteret FDNY fredagen 9 september gav Jens Ärlebrant våra (Brandkåren Attundas) kondoleanser samt överlämna vår sköld med texten "In memory of The Bravest who died at WTC 9/11, september 2011" till brandchefen Ed Kilduff.

Ceremoni vid Firemens memorial var en öppen ceremoni som samlade ca 1500 brandmän från hela USA. Firemens memorial är ett imponerande monument som är över 100 år gammalt. Monumentet ligger i parken vid West 100th Street Riverside Drive. I bilaga 1 finns ytterligare foton från ceremonierna.

4. Erfarenheter från tiden med att utveckla krishanteringsförmågan

När större olyckshändelse eller terrorhändelser stressar människor och organisationer så tenderar alla att fokusera på sina egna uppgifter och sitt eget ansvarsområde. Detta är en viktigt perspektiv att ha med sig när samverkans system ska designas. Det säger Joseph W. Pfeifer, numera ”chief of Counter Terrorism and Emergency Prepardeness FDNY” vid ”Office of Fire Commissioner”. Joseph var första insatsledare på plats efter första attacken på WTC 2001. Jens Ärlebrant och Torwald Snickars träffade Joseph W. Pfeifer både 2001 och 2011.

Det som är kritiskt vid större kriser är att att samverkanssystemen fungerar berättar Joseph W Pfeifer vidare för Jens Ärlebrant och Torwald Snickars . Detta bygger på att relationerna är byggda mellan myndigheter/organisationer, och mellan chefstjänstemän samt att informationssystemen och tekniken kan hanteras.

Ett stort problem för räddningsledningen vid WTC 2001 var att de inte hade någon relevant information. Alla som följde händelseutvecklingen på TV hade bättre information än räddningsledningen på skadeplats. Stort arbete har därför lagts ner på att ta fram system för information och beslutsunderlag till skadeplatsens ledningsplats. Det system som tagits fram heter Network Command och är finansierat av New York stad.

NYC Situation Awareness plattform är ett IT system framtaget i samverkan med och bekostat av Homeland Security, en federal skyddsmyndighet. System stödjer övervakning av samhällskritiska funktioner som elförsörjning samt faciliterar spridning information mellan myndigheter och analyser av tillgänglig information.

Dessa IT system har varit mycket kostsamma att utveckla och Joseph berättar för Jens Ärlebrant att han är osäker på effekten av dessa system och dess roll kontra kostnaden för systemen. Enbart Network Command har kostat 17 milj dollar att utveckla. Identifierade risker i NYC som kan leda till samhällskriser är följande:

Terrorhandlingar
Extrem väderlek
Utslagen elförsörjning

Risken för terrorhandlingar är den risk som stressar FDNY och andra samhällsfunktioner mest. Enheten ”Counter Terrorism and Emergency prepardeness” som Joseph leder rapporterar direkt till Fire Commissioner. Fire Commissioner är politiskt ansvarig för brandförsvarets verksamhet i New York. Enheten tar fram planer och underlag för beredskapshållning samt hanterar underrättelse information. Enheten har goda relationer med federala säkerhetsmyndigheter.

Trots att ekonomiska resurser har satsats på att utveckla FDNY förmåga vid räddningsinsatser och kriser så har 5 brandstationer tagits bort sedan 2001.

Joseph framhåller vikten av att utveckla FDNY och andra viktiga organisationer/funktioner för att stärka krishanteringsförmågan.

5. Utveckling av chefer och ledare

Vid tiden för attackerna 2001 var FDNY bra på genomföra vad som beslutades, men organisationen och dess medarbetare var dålig på att kunna analyser vad som händer i stort och se vad som behöver göras längre fram. //Jens Ärlebrant

FDNY samarbetar numera med flera partners för att utveckla framtidens ledare.

Colombia University Med fokus på hur ett departement/förvaltning leds.
West Point Med fokus på kontraterrorism
Harward University Högre chefs utbildning

Jens Ärlebrant berättar vidare att efter 2001 har dessutom kurser för befäl utökats i omfattning och nya kurser har tagits fram för högre ledningsnivåer. Befordran sker fortfarande på basis av hur bra resultat som presteras på kursernas examenstester. Nytt sedan några år är att befordran till ”chief level” d v s motsvarande nivå över styrkeledare i Sverige, krävs det en universitetsexamen med ”bachelor degree”.

2001 hade OEM sina lokaler i WTC 7, d v s en byggnad som totalkollapsade kl 17:00 den 11 september 2001 (sammanlagt totalkollapsade 7 st byggnader den 11 september). Denna kollaps försenade och försvårade OEM arbete betydligt efter WTC attackerna.

OEM har en bred kompetens och rekryterar sin personal från federala och lokala myndigheter som arbetar med säkerhet och hälsa.

Även OEM har en central som övervakar och kontrollerar information från andra federala och lokala myndigheter samt andra övervakningscentraler. OEM har även ett stort samverkansrum ”an integrated site” där personal ”experienced officers” från olika myndigheter kan träffas för att samordna information och insatser ”network fusion ”. Vidare är OEMs uppgift att organisera större övningar. Dessa övningar blir dock mer av typen uppvisning än utvecklande.

7. Interna förändringar och förbättringar i FDNY

Special utrustning och specialkompetens

Innan attackerna 2001 var all specialutrustning och specialkompetens i en egen avdelning ”Special Operations”. Inriktningen sedan några år tillbaka är att sprida specialutrustning och specialkompetens på basenheterna. Denna nya inriktning liknar den modell som vi har i Sverige. T ex Väsby stationen har förutom brand/räddningsförmåga även förmåga att göra keminsatser. Järfälla stationen har förutom brand/räddningsförmåga även förmåga att göra saneringsinsatser. Många befäl har specialkompetens inom något område. Denna specialkompetens identifieras på styrkebeskedet med koder.

Gemensam insatsledning

McKinsey rapporten kritiserade skarpt att polis, brand och sjukvård organiserade olika ledningsplatser oberoende av varande vid WCT attackerna.

Staden har därför utvecklat ”City Wide Incident Management System” (CIMS). Syftet med ledningssystemet är att vägleda myndigheter vid olyckshändelser som berör flera myndigheter. Systemet bygger på den kärnkompetens som respektive myndighet har.

Riktlinjer har tagits fram för gemensam ledning (Unified Command) och enskild myndighets ledning (Single Command). I ”Unified Command Matrix” framgår det vilken myndighet som har primära ledningsansvaret vid gemensam ledning.

OC kostade 17 milj dollar att färdigställa och bekostades av Homeland Securiy, en federal skyddsmyndighet. OC har vidare två huvudutrymmen, ett stabsutrymme och en övervakningscentral. Timothy E. Herlocker, Director of Operations Center, leder arbetet och rapporterar till både Fire Commisioner
(politisk ansvarig chef) och Chief of the department (brandchefen). Timothy berättar vidare ”we are networkt into US national security componands …we have our own intelligence requirements that we send up to the national level and ask them to collect on”, d v s de får information från ederala säkerhetsmyndigheter.

CWTC är en två stjärnig chef eller högre och utgår från OC när de larmas, Vid nivå två larm åker CWTC oftast till skadeplatsen. Vid nivå tre larm måste WTC åka till skadeplatsen och ta över insatsledningen. ”Chief of operation” (vice brandchefen) larmas vid nivå fyra larm och ”chief of department” (brandchefen) larmas vid ett nivå fem larm.

Det finns inga larmnivåer för att larma och bemanna upp stabsrummet, utan det sker på order av CWTC. Stabsrummet har aldrig varit bemannat vid bränder, men däremot vid dåligt väder. Trots bränder som lett till larmnivå 6 har inte stabsrummet eller ”Operation Command support” använts.

Övervakningscentralen, som övervakar och kontrollerar vad som händer i New York samt analyserar och sammanställer lägesbilden, har dygnet runt ett befäl (lieutenant) samt några operatörer tekniker i sin personal.

Till OC finns det även operativa stabsenheter med uppgift att stödja insatsledningen på plats. De kan även sätta upp ett närverk med kameror på skadeplatsen och länka till OC. Vidare har de avtal med två nyhetskanaler och polisen som kan förse OC med bilder från helikopter. Vidare har de tillgång till trafikförvaltningens kamerasystem med ca 250 kameror. Polisens fasta kameror har de dock inte tillgång till. Staden förnyar sina digitala flygfoton vart annat år, och OC har tillgång till allt detta material.

8. Orkanen Irene

Orkanen Irene träffade New York drygt en vecka innan mitt besök i New York. Irene skulle enligt prognoserna bli en av de större orkanerna som har träffat New York de senaste årtiondena. NYC grundstrategi var att varje myndighet och funktion skulle förebygga och hantera de uppgifter som de normalt sköter. OEM hade till uppgift att koordinera stadens samlade insatser.

Huvudinsatserna som gjordes var att evakuera människor närmast kusten, bygga vallar och sätta upp skydd. FDNY som även sköter ambulanstransporterna fick i uppgift att flytta handikappade i riskområdena samt evakuera några sjukhus. I övrigt så ökades beredskapen på
brand/räddningsenheterna från 4 brandmän till 5. Bakre stabsgrupper etablerades.

Orkanen Irene försvagade dock och orsakade översvämningar inom begränsande områden. Stadens resurser blev aldrig hårt belastad. Jens Ärlebrant

9. Analys och sammanfattning

De riskerna som New York har och som kan leda till större påfrestningar i samhället är motsvarande som för Stockholmsregionen.

Extrem väderlek
Utslagen elförsörjning
Terrorhandlingar

Det är viktigt att noggranna analyser har gjort för vilka konsekvenser som dessa risker kan leda till och hur samhället vill hantera konsekvenserna. Dessa konsekvensanalyser ligger till grund för vilka krav som ska ställas på samverkan och samverkanssystem.

Det som är kritiskt vid större kriser är samverkanssystemen fungerar. Detta bygger på att relationerna är byggda mellan myndigheter/organisationer, och mellan chefstjänstemän samt att informationssystemen och tekniken kan hanteras.

FDNY Operation Control som invigdes 2005 har aldrig etablerat en stab för räddningstjänstrelaterade insatser, trots att den betjänar värdens största brandförsvar och en av världens största stöder.

IT system för samverkans är kostsamma att utveckla. Det är mycket viktigt att identifiera vad dessa IT system ska ge för mervärde och att dessa system inte görs för komplicerade. För att tekniken ska kunna hanteras vid kris är det viktigt att den kan och används i vardagen.'

Det är viktigt att myndigheter och organisationer som är kritiska vid samhällskriser har chefer och ledare som kan och har vana att arbeta strategiskt och i samverkan med andra. Utveckling av framtidens ledare är viktig för att klara samhällskriser i framtiden.

New Yorks brandförsvars erfarenheter från första skedet var följande:

Det måste finnas en möjlighet för ledningen på skadeplatsen att hantera alla resurser som larmas ut. Massutlarmning av resurser som skedde vid WTC kommer inte ske i framtiden.
Hanteringen av stort antal styrkor på skadeplatsen måste förbättras.
Hanteringen av massevakuering i större byggnader måste förbättras.
Då det finns stora risker för den egna personalen bör antalet insatta styrkor begränsas, när det är fråga om hjälp med evakuering.

I inledningsskedet efter kollapserna, var det svåraste att koordinera ett meningsfyllt räddningsarbete efter överlevande.

Följande faktorer bidrog till svårigheterna:

Områdets storlek, området med rasmassor var lika stort som 16 fotbollsplaner.
Mängden rasmassor.
Svårigheterna att arbeta och förflytta sig i rasmassorna.
Att det pågick flertalet bränder samtidigt.
Den farliga miljön för räddningsarbetarna.
Brist på lämplig utrustning.

De största problemen i början efter kollapserna var enligt Jens Ärlebrant:

Brist på fungerande radioapparater då få radioapparater tålde betongdammet.
Definiera sektorer som man önskade då möjligheten att komma fram till rasmassorna blev styrande.
Svårigheten att få kontroll på frivilliga och de som inte hade på skadeområdet att göra.
Svårt att planera verksamheten för alla, dvs brist på ledningskapacitet.
Kontrollen förlorades ibland över alla frivilliga som kom med goda intentioner att hjälpa, men som var mer i vägen.
Kommunikationen med dessa frivilliga vad besvärlig, brandförsvarets personal fick använda megafon eller skrika.

Denna enskilda händelse kommer inte att påverka brandförsvarets insatsmetodik vid normala insatser. Insatsmodellerna för de normala insatser har utvecklats under lång tid och fungerar mycket bra.